Minería en Latinoamérica: Perspectivas para el año 2015

Motor económico principal y actividad que se engrana a otros sectores posibilitando su desarrollo, la minería confronta percepciones culturales y barreras burocráticas que retrasan inversiones y operaciones con un alto costo para la economía del país.

En el siguiente artículo, el experto  Walter Casquino plantea un balance de los problemas que subsisten y de lo mucho que puede aportar el sector minero al Perú. 

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  1. Los minerales se extraen allí donde los puso Dios y la Naturaleza. El hombre no tiene capacidad para escoger los lugares donde se localizan las minas.
  2. La ingeniería de minas es la ciencia de extraer minerales respetando derechos (naturales o artificiales) adquiridos con anterioridad
  3. El desarrollo económico genera riqueza y la riqueza genera bienestar
  4. El bienestar contribuye a la felicidad, que es uno de los principales propósitos de la existencia humana.
  5. El desarrollo sustentable es la nueva forma de hacer minería, de tal manera de convertirla en negocio colectivo para todos los actores, en vez de negocio individual. Supone integrar los conceptos de inclusión social y de cuidado ambiental al tradicional concepto de rentabilidad.
  6. Hace mucho tiempo que se teorizaba que la minería debía generar polos de desarrollo allí donde se asentara. Por desviaciones naturales de los modelos económicos aplicados, esa aspiración no se ha podido concretar, a pesar de los esfuerzos aislados de unos cuantos visionarios. Con la revisión actual de sustentabilidad, la minería tiene la oportunidad de expiar su pasado y convertirse en la amiga preferida de los pueblos discriminados por la historia.
  7. Aunque el cuidado ambiental extremo parece un estado ideal, en realidad no lo es, porque tiende al estancamiento económico, que genera un ambiente prístino, sin contaminación alguna, pero también genera pobreza, que es sinónimo de miseria, enfermedad, dependencia, y desdicha.
  8. Todo desarrollo económico produce externalidades que deben mitigarse, reducirse, eliminarse  o compensarse.
  9. El rol proactivo del Estado es vital para lograr que la minería sea sustentable. Para ello, debe revisar sus normas, para promocionar y permitir minas tecnológicamente sólidas, y fiscalizando, para moderar las inevitables imperfecciones del mercado, entre ellas, las externalidades.
  10. La pequeña minería no podrá cumplir las exigencias ambientales requeridas por el desarrollo sustentable, sin la sustantiva ayuda técnica del Estado.
  11. Los grandes proyectos mineros pueden contribuir al desarrollo sustentable regional desplazándose entre el liderazgo social y el resentimiento, dependiendo del grado de identificación y afinidad que logren desarrollar con su entorno social.
  12. Es fundamental difundir los beneficios del desarrollo sustentable en sus manifestaciones social, ambiental y económica. Los costos se orientan a buscar el dialogo y compromiso—mediante serios ejercicios de tolerancia y autocontrol—entre los voceros de las posiciones extremas. Cada sociedad deberá enfrentar este dilema, en su oportunidad, para decidir si progresa embridando las externalidades, o vive en un ambiente prístino con nulo o escaso desarrollo.
  13. Se postula, por otro  lado, en el Estado, que una forma de reducir las inclinaciones venales es adoptar procedimientos no discrecionales, es decir, medidas previamente instituidas para resolver las solicitudes ciudadanas, de tal manera que toda decisión administrativa tenga fundamento legal. Esta ruta es loable, pero propicia el exceso de normas que agobia a los funcionarios, inhibiendo la aplicación de su buen juicio—discrecionalidad—en la toma de decisiones. Este es el origen de los procedimientos burocráticos que atentan contra la eficacia del sector público. Se impone, por lo tanto,  una revisión integral de estos procedimientos, de tal forma que otros criterios igualmente válidos—como por ejemplo la ciencia, la equidad, la ética, la economía, el avance de las fronteras del conocimiento—den origen también a las grandes y pequeñas decisiones públicas.
  14. En la base del capitalismo se encuentra el deseo del ser humano por progresar y  buscar ardientemente el bienestar. Se estima que este sentimiento es la clave de su éxito. Sin embargo, sin normas ni reglamentos, este anhelo puede desbordar  límites racionales y  afectar a terceros, incurriéndose en las llamadas externalidades. 
  15. El Estado corrige externalidades haciendo campañas de persuasión (Fumar es dañino para la salud), de prevención (Si bebe, tome un taxi), control directo (estableciendo límites mínimos permisibles), estableciendo incentivos (bonos a los que usan tecnologías limpias), o construyendo directamente herramientas de calidad ambiental (Invirtiendo en tecnologías limpias).
  16. En minería, el Estado tiene seis roles claramente definidos: rol normativo, rol concedente, rol otorgador de permisos, rol fiscalizador, rol investigador y rol corrector de las deficiencias del mercado—las externalidades entre las más importantes. El desarrollo concordante de estos seis roles es requisito fundamental de una gestión pública eficaz.
  17. Se estima que la autoridad minera sea ejercida preferentemente por tres organizaciones distintas, pero debidamente alineadas en su visión y objetivos. La primera es de planeamiento, estrategia, normatividad y evaluación, a nivel ministerial. La segunda, es a nivel de estado del conocimiento geológico, minero y metalúrgico. Y la tercera, a nivel operativo, que otorga concesiones mineras, da permisos, fiscaliza y corrige externalidades. Todas estas funciones se basan en un conocimiento intenso del negocio minero, difícil de encontrarse en otras organizaciones.
  18. En ciertos países, la autoridad minera es compartida con la autoridad ambiental, división que al principio parecía lógica, (No se puede ser juez y parte), pero en los hechos, este arreglo organizacional no ha contribuido a lograr las metas macroeconómicas regionales, por lo que se hace necesario un cambio.
  19. La autoridad minera (Jefe del sector productivo) debe tener jurisdicción total sobre los procesos misionales de la actividad minera, actuando todos los organismos públicos colaterales (ambiente, infraestructura, cultura, arqueología, justicia, entre otros) a nivel de asesoría.
  20. En los casos en que el rol de otorgar permisos se ha asignado a las autoridades ambientales, los proyectos productivos se han retardado o suspendido. Esto era de esperarse, ya que la autoridad ambiental tiene un conflicto de interés intrínseco, ya que su propósito original es reducir todo riesgo ecológico. Si al proyecto productivo no se le asigna la debida prioridad al cuidado ambiental, el riesgo ecológico de cualquier actividad económica será necesariamente alto. De allí la necesidad de lograr compromisos empresariales concretos, montando, al mismo tiempo, eficaces organizaciones fiscalizadoras técnicas. No se trata solamente de cumplir con reglamentos, sino con estándares generalmente aceptados de ingeniería química y de ingeniería de minas. Las decisiones que dan origen a los permisos y fiscalización operativa, son fundamentalmente técnicas, no legales.
  21. Algo muy similar ha sucedido en los programas de formalización minera de los pequeños mineros, dirigidos por la autoridad ambiental. Los requisitos se han centrado fundamentalmente en las condiciones ambientales requeridas, sin tener en cuenta las condiciones técnicas que caracterizan a la pequeña minería. El resultado es una formalización débil, incompatible con las expectativas nacionales.
  22. En el rol investigador del Estado, responsable de impulsar el conocimiento, se tiene dos grandes objetivos. El primero es netamente científico para estudiar e investigar, desplazando las fronteras nacionales de conocimiento; y el segundo, es hacer accesible dicho conocimiento a las grandes mayorías. Poco favor le hacen a la sociedad civil los académicos que centralizan el conocimiento. Después de “Un viaje al centro de la tierra” de Julio Verne, poco se ha hecho para popularizar el vital conocimiento del suelo y subsuelo territorial. Es fundamental socializar la geología, el minado seguro y la metalurgia básica, para que este conocimiento permita el desarrolllo,minero y estimule el anhelado desarrollo industrial.
  23. El movimiento de tierras, base de la actividad minera, se puede realizar manualmente  en pequeña escala, o con gran despliegue técnico y financiero, a gran escala. Esta marcada diferencia identifica a la empresa privada.  El sector público debe también tener en cuenta esta diferencia en su futuro desempeño organizacional.
  24. Realizar el acompañamiento preciso y oportuno a la exploración, construcción y producción minera privada exitosa, es, tal vez, el mayor reto público para contribuir al desarrollo sustentable nacional. Para ello, se debe montar un sistema de información minero que le permita hacer seguimiento integral, desde la solicitud de concesión minera hasta el cierre de la mina, pasando por los rechazos, las transacciones comerciales de los derechos, y los desempeños productivos y tributarios. Tal como se hace con la historia clínica de los pacientes en el sector salud. Para ello, el sector público debe utilizar estrategias gerenciales mixtas complementando sus equipos propios con terceros independientes debidamente calificados.
  25. La mejor forma de conciliar calidad ambiental y desarrollo económico es identificar el proceso técnico óptimo (de acuerdo al estado del arte y a los recursos disponibles), identificar—en cantidad y calidad—los residuos, y construir la planta de tratamiento especial que garantice la buena calidad de los vertimientos a los cuerpos de agua naturales.
  26. Existen dos clases de estudios ambientales. Los orientados al ordenamiento territorial que son de responsabilidad pública, y los orientados a mitigar las externalidades generadas por todo proceso productivo, que son—en los modelos de libre mercado—de responsabilidad privada. Estos constituyen los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), que todo empresario debe elaborar para demostrar como embridará las externalidades generadas por sus procesos productivos.
  27. Los estudios de Impacto Ambiental, EIA’s, que todo proceso productivo debe someter a consideración del Estado, debería constar solamente de tres capítulos. (a) Diagrama de flujo balanceado, (b) cantidad y calidad de productos y residuos intermedios y finales, y (c) Las plantas de tratamiento de los productos residuales—industrial y doméstico—requeridos para reducir al máximo las externalidades del proceso generador de riqueza. Las autoridades correspondientes deben formatear estos estudios de tal forma que no excedan de doce hojas. Es ridículo tener EIAs de veinte tomos que cuestan varios millones de dólares, como ya ha venido ocurriendo en la práctica minera.
  28. Por su influencia en la macroeconomía, todo proyecto de inversión que se encuentre por encima de los mil millones de dólares americanos debe ser considerado de interés nacional. Los proyectos de interés nacional deben tener un acompañamiento público especial que agilice su desarrollo.
  29. Los EIA’s de proyectos de interés nacional deben ser elaborados por las empresas correspondientes y aprobados por la autoridad sectorial correspondiente. La autoridad ambiental solamente debe actuar a nivel de asesoría para el sector productivo.  Los EIA’s de proyectos productivos de la Pequeña Empresa deben ser elaborados por consultores calificados y registrados, y aprobados por la autoridad sectorial correspondiente.
  30. El minero debe entenderse solamente con la autoridad minera, (ventanilla única) quien pedirá los informes pertinentes a los otros sectores públicos que tienen legítimo interés en el desarrollo del proyecto. La historia del minero yendo a realizar trámites a las diferentes dependencias públicas constituye una vergüenza del aparato estatal inaceptable en el siglo 21.
  31. La exploración “no invasiva” debe ser libre en todo el territorio nacional. El conocimiento de nuestro subsuelo es una obligación cívica—y aún moral—de  primera prioridad.
  32. La exploración “invasiva” debe requerir solamente acuerdo con el propietario del terreno superficial.
  33. El desarrollo sustentable requiere que la construcción de un proyecto que involucre un  recurso natural tramite su licencia social, que en buena cuenta es el inicio de la viabilidad sustentable. Esta debe programarse después de concluida la exploración y el estudio de factibilidad favorable. No tiene objeto tramitar la licencia social de un proyecto desechado en su factibilidad privada, y menos en la etapa de exploración.
  34. En la resolución de conflictos sociales es importante establecer con anticipación los criterios básicos que permitan tomar decisiones. Esto es, los criterios económicos, éticos, ambientales, de equidad, de avance del conocimiento. Si los actores tienen diversos criterios para decidir, será muy difícil que se pongan de acuerdo.
  35. La infraestructura tangible del territorio—carreteras, ferrocarriles, cabotaje, agua y desagüe, energía, comunicaciones, etc.—debe ser objeto de estudio y diseño, a nivel nacional, regional provincial y distrital, para lo cual debe contarse con la activa participación del Colegio de Ingenieros Profesionales.
  36. La infraestructura intangible nacional, constituida por el grado de conocimiento del territorio—cartas nacionales a escala 1:25,000, planos geológicos, hidrológicos, meteorológicos, batimetría, catastros, sensores remotos (imágenes satelitales), sistemas de información (Data), etc—deben ser objeto de especial promoción, unificación y programación pública, ya que constituye la base para planificar en forma integral y balanceada la “conquista” del territorio en sus aspectos económicos, culturales y sociales
  37. . El agua, como el aire, es un recurso infinito, porque no se consume, solo se transforma, por su uso y se recicla en sus tres estados: sólido (glaciares), líquido (lluvia) y gaseoso (nubes).
  38. La lluvia tiene tres destinos. Corre sobre la superficie terrestre (25%), se evapora para formar nubes (25%), o se infiltra en el subsuelo (50%), formando los acuíferos subterráneos, que constituyen los grandes reservorios naturales que deben ser objeto de estudio básico de toda región aspirante a proveer este recurso a sus pobladores.
  39. La escasez de agua que padecen algunas localidades, solo se puede explicar por el analfabetismo técnico de algunos, ya que la magnitud de agua contenida en el planeta ha sido la misma desde su creación. Son las obras de ingeniería las que permiten movilizar—vertical  y horizontalmente—los volúmenes de agua requeridos. Los balances de agua que permitan equiparar la demanda industrial y/o doméstica, con la oferta superficial o subterránea, constituyen la base de la investigación, diseño, construcción y producción de los recursos hídricos.
  40. Con el objeto de calmar inquietudes laicas, se considera conveniente que todas las minas ubicadas por encima de los 3 000 msnm, desarrollen un estudio de gestión del agua (EGA) —superficial y subterránea—en que se detallará las obras de drenaje controlado que se llevará a cabo durante la etapa de construcción y operación del proyecto.  En el caso de los grandes proyectos, este estudio deberá ser aprobado por la autoridad nacional del agua. En el caso de los proyectos menores, la autoridad competente será la autoridad local del agua.
  41. Los procedimientos de formalización minera, que se recomienda tengan una duración de tres años—en los que se evaluará la continuidad del programa—se deberían ceñir a las siguientes pautas:

41.1.    Todos los mineros que deseen formalizarse serán debidamente identificados por las oficinas regionales de su localidad. Este registro será objeto de aprobación—en gabinete y campo—por la autoridad minera que debe contar con la asesoría del Colegio de Ingenieros. Es fundamental separar “la paja del trigo” ya que existen informales de buena fe, pero también hay de los otros. Este período de registro y aprobación se llevará a cabo durante el 2015.

41.2.    Los primeros en formalizarse serán los que acepten ser localizados en áreas libres favorables, identificadas por la autoridad minera. Al mismo tiempo, todos los mineros informales que hubieran invadido derechos mineros cuyos propietarios demuestren haber realizado intensa actividad de producción o exploración, deberán ser expulsados por la fuerza pública. En este caos administrativo, ha habido excesos por ambos lados. Esta etapa se realizará en el 2016.

41.3.    Los segundos en formalizarse, serán aquellos que habiendo invadido derechos mineros legítimos, tengan la intención de reconocer expresamente el derecho que le asiste a los legítimos dueños. Los legítimos dueños de las concesiones mineras invadidas deberán demostrar a la autoridad, su expresa intención empresarial, técnica y financiera de trabajar el área concedida. La autoridad minera actuará como amigable componedor para encontrar formulas empresariales consentidas por ambas partes en conflicto.

41.4.    No es coherente tener buenos sistemas de otorgamiento de concesiones, para luego descuidar la eficacia de los procedimientos de permisos o de fiscalización, ya que se propicia el desorden y la especulación. Existen pocos ejemplos de eficacia pública integral—concesiones, permisos y fiscalización excelentes—para la grande y pequeña minería, por lo que se impone una constante revisión organizacional publica que complemente la colosal riqueza natural latinoamerficana.  Es totalmente insuficiente hacer una sola cosa bien.  Esta etapa se realizará en el 2017.

41.5.    Durante tres años, desde el 2015 al 2017, la autoridad minera depurará el catastro minero de tal forma de reducir sustantivamente las concesiones pasivas, mediante una auditoria exhaustiva de las Declaraciones Anuales. El objetivo es reducir al máximo las posibilidades de especulación de los derechos mineros. Se dictarán medidas especiales para acceder a las áreas libres que pudieran generarse por esta actividad saneadora de derechos. Por razones económico-financieras, de precios de mercado de metales, o de estrategia empresarial se estima razonable tener una proporción de 75/25 entre “areas activas a áreas pasivas”. Una proporción inversa de 25/75 debe ser causa de una inmediata de revisión de política minera pública.

41.6.    El Estado promocionará y subsidiará  la masiva utilización de los métodos gravimétricos, de flotación y fundición, de tal manera de erradicar el uso de mercurio y cianuro en los procesos metalúrgicos auríferos.

41.7.    El Estado establecerá una activa política competitiva—interna y externa—de comercialización de oro, que permita acopiar el oro resultante del proceso de formalización, y destinarlo convenientemente al mercado interno o externo.

41.8.    Luego de tres años de actividad formalizadora, se evaluará la continuación del programa, haciendo las modificaciones necesarias, o cerrando el programa si es que la evaluación beneficio/costo fuera desfavorable para la nación.

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